【行業(yè)資訊】轉(zhuǎn)動(dòng)空間“魔方”——全域土地綜合整治面面觀

?        近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。作為“千萬(wàn)工程”迭代升級(jí)的重要平臺(tái)抓手、農(nóng)村土地制度的重大改革創(chuàng)新，全域土地綜合整治自誕生以來(lái)就備受社會(huì)關(guān)注。《意見(jiàn)》的出臺(tái)，意味著這項(xiàng)改革已從部分地區(qū)試點(diǎn)向全國(guó)層面全面推開(kāi)。

全域土地綜合整治工作是利民利國(guó)、利鄉(xiāng)利城的大事和好事。如何將好事真正辦好？《意見(jiàn)》在釋放政策利好的同時(shí)，對(duì)全域土地綜合整治的定位使命、實(shí)踐路徑、規(guī)范運(yùn)行等難點(diǎn)、痛點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，給出了明朗答案。

作為落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、深化土地制度改革決策部署的一項(xiàng)重大舉措，全域土地綜合整治聚焦解決發(fā)展中的空間矛盾問(wèn)題，在規(guī)范規(guī)則下有序轉(zhuǎn)動(dòng)空間“魔方”，對(duì)優(yōu)化國(guó)土空間布局、服務(wù)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)揮著重要的支撐服務(wù)作用。

“魔方”為何轉(zhuǎn)

全域整治是“金鑰匙”，不是“金元寶”

回溯國(guó)內(nèi)外土地整治的發(fā)展歷史，土地整治在不同時(shí)期、不同發(fā)展階段服務(wù)不同目標(biāo)，承載發(fā)揮不同功能作用。雖然內(nèi)涵不斷深化拓展，但其作為空間治理重要工具的內(nèi)核本質(zhì)、基本功能始終不變。

就像轉(zhuǎn)動(dòng)“魔方”一樣，土地整治的本質(zhì)是歸并地塊、土地重劃。通過(guò)對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)和權(quán)屬進(jìn)行合并或重組，土地布局得以更加合理，土地利用效率得以提升，一體化解決經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等發(fā)展中的空間優(yōu)化問(wèn)題。

“土地整治要通過(guò)工程技術(shù)與方法來(lái)實(shí)施，但其核心不是工程建設(shè)，而是對(duì)土地利用布局和利用方式的調(diào)整優(yōu)化。”業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，土地整治具有再規(guī)劃和工具性的突出特點(diǎn)，因此一直被作為解決鄉(xiāng)村地區(qū)乃至城市發(fā)展空間矛盾的最主要工具。

我國(guó)土地整治起源于耕地保護(hù)政策實(shí)施。1986年黨中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。自此，伴隨從土地整理到土地整治，從土地綜合整治再到全域土地綜合整治的概念變遷，這項(xiàng)工作經(jīng)歷了以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量為主、大規(guī)模提高耕地質(zhì)量、建設(shè)性保護(hù)耕地、建設(shè)和美鄉(xiāng)村等多個(gè)階段。

2003年，浙江省啟動(dòng)實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，明確要求村莊整治與土地整理結(jié)合起來(lái)，集約利用土地。2018年9月，浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程獲聯(lián)合國(guó)“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”，習(xí)近平總書(shū)記作出重要批示。2018年，浙江省出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見(jiàn)》。20年來(lái)，浙江省持續(xù)深化自然資源政策集成創(chuàng)新，全域土地綜合整治成為推動(dòng)“千萬(wàn)工程”的強(qiáng)大引擎和促進(jìn)共同富裕的重要抓手。

新時(shí)期以來(lái)，面向中國(guó)式現(xiàn)代化的空間治理對(duì)土地整治提出了新任務(wù)、新要求。

黨的十九大以來(lái)，國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年6月印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出，“統(tǒng)籌開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，提高農(nóng)村土地利用效率”。2022年黨的二十大報(bào)告提出“建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。2024年中央一號(hào)文件要求，學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)，有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

面對(duì)農(nóng)村地區(qū)強(qiáng)勁的用地需求，建設(shè)用地卻總量大而分散、不好用，“人、地、錢(qián)、產(chǎn)”亟待破解。

第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查顯示，當(dāng)前耕地保護(hù)的主要矛盾已發(fā)生改變。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，耕地保護(hù)作出實(shí)施“大占補(bǔ)”、擴(kuò)大補(bǔ)充來(lái)源、“以補(bǔ)定占”、壓實(shí)黨政責(zé)任等重大政策調(diào)整。補(bǔ)充耕地、調(diào)整耕地、恢復(fù)耕地等都需要通過(guò)空間布局優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2022年，我國(guó)首部“多規(guī)合一”的國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃——《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》印發(fā)。隨著各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃陸續(xù)完成編制審批，國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃要從原來(lái)僅面向建設(shè)空間轉(zhuǎn)為面向更廣闊空間、更全面要素、更復(fù)雜主體落地實(shí)施。

步入存量時(shí)代，各地普遍面臨空間布局無(wú)序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生態(tài)功能退化等空間破碎引發(fā)的問(wèn)題。同時(shí)，農(nóng)村人居環(huán)境欠賬多，鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌在喪失。空間騰挪、調(diào)整優(yōu)化和整合利用，成為滿足農(nóng)村土地利用需求、改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的根本出路。

中央有部署、地方有需要、群眾有期盼，全域土地綜合整治就這樣被推到時(shí)代舞臺(tái)，擔(dān)負(fù)起新使命。2019年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)范圍部署啟動(dòng)全域土地綜合整治試點(diǎn)。

該通知明確了全域土地綜合整治的重點(diǎn)任務(wù)是農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，并從允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)兩方面，提供政策杠桿。

截至2024年7月，自然資源部支持25個(gè)省穩(wěn)妥有序推進(jìn)實(shí)施356個(gè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點(diǎn)，支持浙江寧波、廣州從化、福建泉州、廣西崇愛(ài)高速公路沿線和浙江跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)等探索開(kāi)展不同尺度試點(diǎn)。此外，各地結(jié)合地方實(shí)際需求，自行組織開(kāi)展省級(jí)試點(diǎn)。

“全域土地綜合整治是一項(xiàng)空間治理活動(dòng)。”自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司司長(zhǎng)王磊表示，全域土地綜合整治以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國(guó)土空間布局，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

五年來(lái)，全域土地綜合整治保護(hù)農(nóng)耕肌理，留住鄉(xiāng)韻鄉(xiāng)愁，釋放發(fā)展空間，助力鄉(xiāng)村振興；修復(fù)生態(tài)基底，改善人居環(huán)境，深化制度改革，共享土地紅利，已經(jīng)成為優(yōu)化空間布局、推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)、服務(wù)鄉(xiāng)村全面振興的重要平臺(tái)。

——優(yōu)化國(guó)土空間格局，提升國(guó)土空間治理效能。土地整治以落實(shí)空間規(guī)劃、優(yōu)化布局、提升品質(zhì)為目標(biāo)，統(tǒng)籌“三生”空間，保護(hù)農(nóng)耕肌理，改善農(nóng)村風(fēng)貌，高效盤(pán)活存量資源。

——實(shí)施耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。全域土地綜合整治將農(nóng)用地整治作為重要內(nèi)容，通過(guò)實(shí)施農(nóng)用地集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，提升耕地保護(hù)水平。

——優(yōu)化資源要素配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。通過(guò)盤(pán)活存量、嚴(yán)控增量等措施，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)用地，滿足農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)用地需求，助推資源要素市場(chǎng)化配置。

——保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)本底，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。適應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要，實(shí)施農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。

試點(diǎn)成效充分說(shuō)明，全域土地綜合整治是空間統(tǒng)籌、資源聚合、資金整合、政策融合、部門(mén)協(xié)同的工作平臺(tái)，是統(tǒng)籌解決保護(hù)利用問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)土地最合理利用目標(biāo)、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的政策包與工具箱，也是路徑與方法。

“全域土地綜合整治是在更大尺度里，用算大賬的形式解決發(fā)展中各類(lèi)空間問(wèn)題的‘金鑰匙’，而不是直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的‘金元寶’?！睒I(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，《意見(jiàn)》闡明了全域整治的定位使命，杜絕為整治而整治的工程化思維、片面追求指標(biāo)交易的利益驅(qū)動(dòng)、大拆大建損害農(nóng)民利益等違法行為，引導(dǎo)各地找到全域整治真正的內(nèi)生動(dòng)力。

“魔方”如何轉(zhuǎn)

全域整治既有政策紅利，也守底線紅線

五年后，全域土地綜合整治站在新的歷史起點(diǎn)上。

黨的二十屆三中全會(huì)提出，進(jìn)一步全面深化改革要更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點(diǎn)，更加注重改革實(shí)效。要運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，健全推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興長(zhǎng)效機(jī)制。

轉(zhuǎn)動(dòng)“魔方”，有規(guī)則有章法。全面、協(xié)調(diào)、有序、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)觀，是全域土地整治的核心理念。守正與創(chuàng)新、活力與秩序必須兼顧。

相較以往以增加耕地為主的“單兵突進(jìn)”式土地整治，全域土地綜合整治有五個(gè)顯著特征。

據(jù)王磊介紹，全域土地綜合整治更加注重從區(qū)域規(guī)劃角度，對(duì)農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)的國(guó)土空間利用進(jìn)行整體提升；更加注重服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，著力補(bǔ)齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)；更加注重土地整治平臺(tái)作用的發(fā)揮，通過(guò)“土地整治+”等方式，為農(nóng)村注入新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，為鄉(xiāng)村振興提供動(dòng)力；更加注重以人為本，既為農(nóng)民提供財(cái)富收入，也提供更好的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品；更加注重探索在農(nóng)村空間實(shí)施國(guó)土空間治理的有效路徑，將全域土地綜合整治作為落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃、持續(xù)優(yōu)化空間格局的有效手段。

《意見(jiàn)》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，系統(tǒng)集成改革舉措，提升整體治理效能，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興提供更精準(zhǔn)的政策供給。

《意見(jiàn)》做足系統(tǒng)性文章。明確了全域土地綜合整治工作的總體要求、實(shí)施路徑、實(shí)施內(nèi)容和實(shí)施保障，要求充分發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺(tái)作用，以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，綜合運(yùn)用相關(guān)政策工具。

縱觀《意見(jiàn)》，各項(xiàng)制度相互兼容、環(huán)環(huán)相扣，增強(qiáng)了政策取向一致性。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出問(wèn)題導(dǎo)向，充實(shí)了改革含金量。比如，《意見(jiàn)》對(duì)全域土地綜合整治的實(shí)施單元?jiǎng)澐?、?guó)土空間規(guī)劃銜接、實(shí)施方案審批等提出了具體要求，為各地開(kāi)展工作提供了清晰路徑。

據(jù)自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司副司長(zhǎng)李建中介紹，《意見(jiàn)》針對(duì)農(nóng)村地區(qū)空間布局無(wú)序化問(wèn)題，允許在保持“三區(qū)三線”和空間布局總體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用方式進(jìn)行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化。

針對(duì)耕地碎片化問(wèn)題，統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)用地集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)布局優(yōu)化，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

“與試點(diǎn)時(shí)期相比，《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了耕地和永久基本農(nóng)田優(yōu)化調(diào)整的具體要求，增強(qiáng)了地方實(shí)施的可操作性?！崩罱ㄖ姓f(shuō)。

針對(duì)土地資源利用低效化問(wèn)題，統(tǒng)籌實(shí)施建設(shè)用地整理，提升土地資源配置效率和節(jié)約集約利用水平，推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

《意見(jiàn)》規(guī)定，可將整治區(qū)域內(nèi)的拆舊地塊作為一個(gè)整體，按照增減掛鉤項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實(shí)施，產(chǎn)生的指標(biāo)統(tǒng)籌使用，確有節(jié)余的還可納入省級(jí)管理平臺(tái)在省域范圍內(nèi)調(diào)劑。

此外，按照國(guó)家統(tǒng)一部署開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的，可結(jié)合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營(yíng)性用途的允許入市。

針對(duì)生態(tài)環(huán)境退化問(wèn)題，統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)。對(duì)已劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍的耕地、被生態(tài)保護(hù)紅線圍合的零星破碎、以開(kāi)天窗形式保留的永久基本農(nóng)田，在符合要求的前提下，可以逐步調(diào)整到生態(tài)保護(hù)紅線以外。

全域土地綜合整治既釋放政策紅利，也必須嚴(yán)守紅線底線。2023年4月，自然資源部辦公廳印發(fā)通知，要求全域土地綜合整治試點(diǎn)必須嚴(yán)守底線規(guī)范開(kāi)展，切實(shí)防止因?qū)嵤┎划?dāng)出現(xiàn)突破底線等問(wèn)題。

此次《意見(jiàn)》中，“不”“禁止”“杜絕”“防止”“防范”等嚴(yán)厲字眼屢次出現(xiàn)，明確了全域土地綜合整治必須堅(jiān)持的四項(xiàng)原則。

——人民至上、共建共享。充分尊重群眾意愿，注重解決群眾生產(chǎn)生活面臨的實(shí)際問(wèn)題，對(duì)于群眾反對(duì)意見(jiàn)強(qiáng)烈的堅(jiān)決不干，不得違背群眾意愿強(qiáng)行推進(jìn)。

——規(guī)劃先行，統(tǒng)籌謀劃。切實(shí)維護(hù)“三區(qū)三線”劃定成果的嚴(yán)肅性，保持“三區(qū)三線”總體穩(wěn)定，只允許進(jìn)行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化，不得打破國(guó)土空間規(guī)劃確定的總體格局。

——實(shí)事求是，量力而行。遵循“上下結(jié)合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見(jiàn)，不搞行政命令，不搞政績(jī)工程，不搞“一刀切”“齊步走”，防止形成新的地方隱性債務(wù)。

——立足當(dāng)下，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)。從實(shí)際出發(fā)合理劃分實(shí)施單元，妥善安排整治任務(wù)和實(shí)施時(shí)序，成熟一個(gè)，實(shí)施一個(gè)，循序漸進(jìn)、久久為功，保持戰(zhàn)略定力，一張藍(lán)圖繪到底。

在工作機(jī)制上，《意見(jiàn)》明確各地要重點(diǎn)把握好“省級(jí)總體部署、縣域統(tǒng)籌謀劃、制定實(shí)施方案、規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施”四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因地制宜探索制度創(chuàng)新。

具體來(lái)說(shuō)，省級(jí)要負(fù)總責(zé)，由省級(jí)制定實(shí)施意見(jiàn)或管理辦法；縣級(jí)要合理劃分實(shí)施單元；鼓勵(lì)群眾全過(guò)程參與，科學(xué)編制實(shí)施方案；依法依規(guī)開(kāi)展項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等工作，落實(shí)后期管護(hù)責(zé)任，做好地籍調(diào)查和確權(quán)登記。

此外，《意見(jiàn)》還要求建立全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于實(shí)施中出現(xiàn)明顯偏差的要及時(shí)叫停并督促整改。

“魔方”靠誰(shuí)轉(zhuǎn)

全域整治從“要我干”，到“我要干”

五年試點(diǎn)，還試出了另一種成果。

試點(diǎn)探索過(guò)程中，部分全域土地整治試點(diǎn)因不具備實(shí)施條件而退出。

“這充分說(shuō)明，開(kāi)展全域土地綜合整治是有門(mén)檻的。全域土地綜合整治是一些地區(qū)到一定階段的自下而上的發(fā)展需求，而不是國(guó)家自上而下安排的硬性任務(wù)。”業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示。

從“要我干”，到“我要干”，意味著全域土地綜合整治工作的驅(qū)動(dòng)力發(fā)生了重大改變，管理政策也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。這是《意見(jiàn)》將全域整治從試點(diǎn)向全國(guó)全面推開(kāi)的一個(gè)重要背景。

“允許開(kāi)展土地綜合整治就是符合條件地區(qū)的最大紅利。”業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，設(shè)置一定的門(mén)檻，對(duì)人民群眾有意愿、基層組織有保障、資金籌措有方案、上級(jí)政府有政策和資金支持等符合條件的地區(qū)可以批準(zhǔn)開(kāi)展全域土地綜合整治。

從“要我干”，到“我要干”，從根本上厘清了全域土地綜合整治依靠誰(shuí)、為了誰(shuí)的初心問(wèn)題。

以人民為中心，是改革永恒的價(jià)值取向。黨的二十屆三中全會(huì)決定將“堅(jiān)持以人民為中心”作為進(jìn)一步全面深化改革必須貫徹的“六個(gè)堅(jiān)持”重大原則之一。

堅(jiān)持以人為本、共建共享是“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)做法之一。

習(xí)近平同志在浙江工作期間就強(qiáng)調(diào)，必須把增進(jìn)廣大農(nóng)民群眾的根本利益作為檢驗(yàn)工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，充分尊重農(nóng)民的意愿，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性。

“全域土地綜合整治必須遵循完整程序，政府不能代替農(nóng)民做主。要充分了解群眾的意愿和需求，始終把群眾的權(quán)利和權(quán)益放在第一位?！崩罱ㄖ斜硎?。

《意見(jiàn)》特別關(guān)注群眾權(quán)益保障的制度設(shè)計(jì)，對(duì)更好發(fā)揮群眾主體作用和保護(hù)群眾合法權(quán)益提出了明確要求。

建立“全流程”的群眾參與機(jī)制——

在確定整治區(qū)域環(huán)節(jié)，對(duì)劃入實(shí)施單元內(nèi)的村莊，要在取得村民支持、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)同意后，才可納入整治區(qū)域。

在制定實(shí)施方案環(huán)節(jié)，要切實(shí)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、本地村民作用，確保方案體現(xiàn)村民意愿、具有實(shí)用性。方案編制完成后，要充分征求所涉及村莊的村民意見(jiàn)，并取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)同意。

在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娍芍苯訁⑴c的，鼓勵(lì)群眾以投工投勞等方式參與實(shí)施工作。

在項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)吸收當(dāng)?shù)厝罕姶韰⑴c驗(yàn)收，增強(qiáng)群眾認(rèn)同感。涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，調(diào)整后的永久基本農(nóng)田位置要及時(shí)向社會(huì)公布，接受群眾監(jiān)督。

建立“全方位”的權(quán)益保障機(jī)制——

堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，尊重集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀，把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)集中、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度。

站穩(wěn)人民立場(chǎng)，尊重群眾意愿，維護(hù)群眾權(quán)益，接受群眾監(jiān)督，運(yùn)用好村民議事決策機(jī)制，堅(jiān)決防范少數(shù)人說(shuō)了算、多數(shù)人被代表的問(wèn)題。

維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)于群眾確有需求的可將分散居住、基礎(chǔ)設(shè)施保障不足或有地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)需要的零星房屋引導(dǎo)搬遷到村莊集聚區(qū)。

對(duì)于涉及村莊撤并的，要符合黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，并做好社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估。不得違背村民意愿開(kāi)展合村并居、整村搬遷，嚴(yán)禁違背群眾意愿搞大拆大建、強(qiáng)制或變相強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地，也不得強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”。

拆舊建新中，必須妥善安置好群眾生產(chǎn)生活，涉及拆除群眾住房的，要確保先安置、再拆舊。發(fā)揮現(xiàn)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的積極作用，并保障其參與權(quán)和合法權(quán)益。

“總而言之，要堅(jiān)決杜絕為整治而整治、片面追求指標(biāo)交易、損害農(nóng)民利益等行為，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益?！蓖趵诒硎?。

鼓勵(lì)多方參與形成工作合力——

建立高效有力的保障機(jī)制，按照“省負(fù)總責(zé)、市級(jí)監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實(shí)施”的原則，建立健全工作機(jī)制。充分發(fā)揮基層群眾、專(zhuān)家、智庫(kù)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的作用，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。通過(guò)財(cái)政支持、金融支撐、社會(huì)投入、政策驅(qū)動(dòng)等多渠道統(tǒng)籌資源，落實(shí)資金保障，防止形成新的地方隱性債務(wù)。

問(wèn)題是時(shí)代的聲音，也是改革的動(dòng)因。實(shí)踐發(fā)展、社會(huì)訴求不斷向全域土地綜合整治提出新課題。

一方面，全域土地綜合整治中應(yīng)該正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府要有所為有所不為。

就像碳變成金剛石需要轉(zhuǎn)化平臺(tái)，全域土地綜合整治為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)空間，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好條件。但是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展歸根到底是市場(chǎng)行為，土地流轉(zhuǎn)也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一種市場(chǎng)選擇。不能單純以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為名實(shí)施土地整治，同時(shí)，土地整治過(guò)程中也不是必須要實(shí)施土地流轉(zhuǎn)。

另一方面，未來(lái)全域土地綜合整治在嚴(yán)守門(mén)檻和底線的前提下，可以繼續(xù)通過(guò)優(yōu)化空間布局和政策支持的疊加，更好地保障鄉(xiāng)村振興用地。

專(zhuān)家建議，全域土地綜合整治中地類(lèi)轉(zhuǎn)換、用地計(jì)劃、產(chǎn)權(quán)調(diào)整可以實(shí)行整體審批，最終形成“以耕地保護(hù)為引領(lǐng)、以關(guān)鍵核心指標(biāo)為手段、以空間布局協(xié)調(diào)為目標(biāo)、以用途精細(xì)管控為指引”的協(xié)同機(jī)制。

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