【行業(yè)政策】國(guó)土部官員解讀“全民所有自然資源資產(chǎn)使用制度改革意見(jiàn)”

日前，《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）已經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施?！兑庖?jiàn)》明確了全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和落實(shí)途徑。圍繞這些內(nèi)容，國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司負(fù)責(zé)人對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行了解讀。

一、全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用中存在哪些突出問(wèn)題？

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立和完善，在促進(jìn)自然資源保護(hù)和合理利用、維護(hù)所有者權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，但還存在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的一些突出問(wèn)題。

一是資源保護(hù)不嚴(yán)格。由于所有權(quán)人不到位，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，自然資源管理中“重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)”、資源保護(hù)制度落實(shí)不到位、資源利用總體粗放的現(xiàn)象在一些地區(qū)還普遍存在，導(dǎo)致我國(guó)自然生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

　　二是所有權(quán)人不到位。我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體代表缺乏明確法律規(guī)定，雖然原則上規(guī)定所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代理，但具體如何代理不明確，致使所有者權(quán)益不落實(shí)。

　　三是使用權(quán)權(quán)利體系不健全。國(guó)有農(nóng)用地等部分全民所有自然資源使用權(quán)權(quán)利基礎(chǔ)缺失，海域使用權(quán)等部分已有使用權(quán)權(quán)能不完整，不利于充分體現(xiàn)資源價(jià)值，也不利于保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

　　四是市場(chǎng)決定性作用發(fā)揮不充分。受所有權(quán)人不到位、權(quán)利體系不健全、權(quán)能不完整等影響，我國(guó)自然資源市場(chǎng)化配置比例偏低，市場(chǎng)配置資源的決定性作用尚未充分發(fā)揮。

　　五是有償使用進(jìn)展不平衡。國(guó)有建設(shè)用地、礦產(chǎn)、水、海域海島已建立了相對(duì)完善的有償使用制度，國(guó)有農(nóng)用地和未利用地、國(guó)有森林、國(guó)有草原等資源有償使用制度尚未建立，形成全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度“雙軌”制，不利于國(guó)家所有者權(quán)益的保護(hù)。

　　六是監(jiān)管機(jī)制不完善。中央部門(mén)之間、中央和地方之間沒(méi)有形成綜合監(jiān)管機(jī)制，一些領(lǐng)域仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象，影響有償使用政策實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

　　中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，要健全完善全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，并將制定出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)列為重要改革任務(wù)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，必將在促進(jìn)自然資源保護(hù)和合理利用、維護(hù)國(guó)家所有者和使用者合法權(quán)益、夯實(shí)生態(tài)文明制度基礎(chǔ)、加快美麗中國(guó)建設(shè)等方面發(fā)揮十分重要的作用。

　　二、推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的總體思路是什么？

　　《意見(jiàn)》立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)全局，既考慮到各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的特殊性，又兼顧到資源之間的普遍性和規(guī)律性，堅(jiān)持綜合統(tǒng)籌和分類(lèi)改革相協(xié)調(diào)，改革的總體思路是：

　　一是以保護(hù)優(yōu)先、合理利用為導(dǎo)向。《意見(jiàn)》堅(jiān)決落實(shí)保護(hù)資源、節(jié)約資源的基本國(guó)策，通篇貫徹生態(tài)文明理念，將保護(hù)和合理利用要求作為有償使用的核心要求，將維護(hù)所有者和使用者合法權(quán)益作為主線，將解決突出問(wèn)題作為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的突破，這一導(dǎo)向不僅體現(xiàn)在改革的指導(dǎo)思想和總體要求中，而且還在分門(mén)類(lèi)自然資源有償使用制度改革任務(wù)中旗幟鮮明地提出了具體要求，以促進(jìn)自然資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)相統(tǒng)一。

　　二是以用途管制、依法管理為前提。這是保護(hù)自然生態(tài)空間的重要手段，也是發(fā)達(dá)國(guó)家自然資源管理的通行做法。資源使用不是無(wú)條件的使用，資源開(kāi)發(fā)不是無(wú)約束的開(kāi)發(fā)?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)，自然資源開(kāi)發(fā)利用必須符合規(guī)劃用途管制或許可，必須符合相關(guān)準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，必須履行保護(hù)和節(jié)約利用資源的法定義務(wù)，以防止無(wú)序無(wú)度開(kāi)發(fā)利用自然資源。

　　三是以明晰產(chǎn)權(quán)、豐富權(quán)能為基礎(chǔ)。這是確保自然資源有效保護(hù)、顯化資產(chǎn)價(jià)值、流轉(zhuǎn)順暢、維護(hù)權(quán)益的重要前提。只有產(chǎn)權(quán)明晰了，才能形成自覺(jué)保護(hù)和節(jié)約資源的內(nèi)生動(dòng)力，才能有效維護(hù)所有者的權(quán)益。只有權(quán)能豐富完善了，才能實(shí)現(xiàn)資源有償使用（流轉(zhuǎn)）的順暢進(jìn)行。《意見(jiàn)》將完善使用權(quán)體系作為重點(diǎn)內(nèi)容，提出設(shè)立國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)和無(wú)居民海島使用權(quán)等，通過(guò)有償方式依法取得的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資（入股）、擔(dān)保等，為維護(hù)所有者權(quán)益提供有力支撐，為自然資源有償使用和流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　四是以市場(chǎng)配置、完善規(guī)則為重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提高資源配置效率和公平性。自然資源具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)多重屬性，在有償使用和保護(hù)中，必須要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！兑庖?jiàn)》提出，要明確有償使用的準(zhǔn)入條件、方式和程序，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，規(guī)范協(xié)議出讓，即競(jìng)爭(zhēng)出讓是原則、協(xié)議出讓是個(gè)例，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要完善價(jià)格評(píng)估方法和管理制度，健全信息公開(kāi)和服務(wù)制度，并在分門(mén)類(lèi)資源有償使用改革任務(wù)中，提出了具體要求和措施，充分體現(xiàn)了公開(kāi)、公平、公正和競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的要求，以更好地適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要。

　　五是以開(kāi)展試點(diǎn)、健全法治為路徑。全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革涉及重大利益調(diào)整，為避免不確定性因素對(duì)改革造成負(fù)面影響，需要通過(guò)試點(diǎn)和修法逐步予以落實(shí)。《意見(jiàn)》指出，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有森林資源等難度大、風(fēng)險(xiǎn)高的部分改革開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)，通過(guò)改革試點(diǎn)推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)修訂，同時(shí)以完善權(quán)利體系和有償使用規(guī)則為重點(diǎn)，推進(jìn)完善土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域、無(wú)居民海島等全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的法律法規(guī)體系，以期更穩(wěn)妥有效地推進(jìn)有償使用制度改革。

　　六是以創(chuàng)新方式、加強(qiáng)監(jiān)管為保障。完善的監(jiān)管制度是有償使用制度落地實(shí)施的重要保障?！兑庖?jiàn)》要求，加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)同配合，通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立健全市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)有償使用全程動(dòng)態(tài)有效監(jiān)管，確保有償使用各項(xiàng)措施落到實(shí)處。

　　總之，通過(guò)推進(jìn)改革，力爭(zhēng)到2020年，基本建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實(shí)的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，使全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)權(quán)利體系更加完善，市場(chǎng)配置資源決定性作用和政府的服務(wù)監(jiān)管作用充分發(fā)揮，所有者和使用者權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)，自然資源保護(hù)和合理利用水平顯著提升，自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

　　三、土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等六類(lèi)國(guó)有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的主要內(nèi)容分別是什么？

　　針對(duì)土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等六類(lèi)國(guó)有自然資源資產(chǎn)有償使用的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和存在的主要問(wèn)題，《意見(jiàn)》分門(mén)別類(lèi)提出了不同的改革要求和舉措。

　　一是完善國(guó)有土地有償使用制度。我國(guó)國(guó)有土地有償使用始于20世紀(jì)80年后期的國(guó)有建設(shè)用地，現(xiàn)已建立比較系統(tǒng)完整的國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度，有效維護(hù)了國(guó)家所有者權(quán)益。但仍存在國(guó)有建設(shè)用地劃撥范圍寬、國(guó)有農(nóng)用地有償使用制度缺少國(guó)家層面的具體規(guī)定、國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)概念和權(quán)利體系缺乏法律依據(jù)等問(wèn)題。為此，《意見(jiàn)》提出要在全面落實(shí)規(guī)劃土地功能分區(qū)和保護(hù)利用要求的前提下，堅(jiān)持增量存量并舉，以擴(kuò)大范圍、擴(kuò)權(quán)賦能為主線，將有償使用擴(kuò)大到公共服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會(huì)資本合作的建設(shè)項(xiàng)目和國(guó)有農(nóng)用地，并明晰國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)及其權(quán)能，將有助于進(jìn)一步彰顯土地資產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用。

　　二是完善水資源有償使用制度。我國(guó)水資源有償使用始于20世紀(jì)70年代初的地方實(shí)踐，現(xiàn)已初步建立水資源有償使用制度，對(duì)直接取用江河、湖泊或者地下水資源的單位和個(gè)人征收水資源費(fèi)，2015年全國(guó)征收總額約為196億元，為實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益、保障水資源可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)行水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)已總體偏低，沒(méi)有充分體現(xiàn)水資源價(jià)值和稀缺程度，還存在超計(jì)劃或者超定額取水累進(jìn)收取水資源費(fèi)制度落實(shí)不到位等問(wèn)題。為此，《意見(jiàn)》提出要在深入實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度、落實(shí)水資源管理“三條紅線”、強(qiáng)化水資源節(jié)約利用與保護(hù)的前提下，完善水資源費(fèi)差別化征收標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，推進(jìn)水資源稅改革試點(diǎn)，開(kāi)展水權(quán)交易，將有助于充分體現(xiàn)水資源價(jià)值和稀缺程度，提高水資源利用效率和效益。

　　三是完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用始于20世紀(jì)90年代初，現(xiàn)已建立有償取得和有償開(kāi)采相結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用制度，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)者收取探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等，2015年征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)總額2065億元，有效落實(shí)了國(guó)家所有者權(quán)益。但也存在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)缺乏整體設(shè)計(jì)、定位不準(zhǔn)確、功能不清晰，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)調(diào)整機(jī)制不合理，礦業(yè)權(quán)出讓未充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限與中央簡(jiǎn)政放權(quán)要求不適應(yīng)等問(wèn)題。為此，《意見(jiàn)》提出要在強(qiáng)化礦產(chǎn)資源保護(hù)的前提下，完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度、礦業(yè)權(quán)有償占用制度和礦產(chǎn)資源稅制度，建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，健全礦業(yè)權(quán)分級(jí)分類(lèi)出讓制度，并合理劃分各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)的礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限，將有利于提高礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化出讓比重，理順各類(lèi)稅費(fèi)關(guān)系，促進(jìn)礦產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　四是建立國(guó)有森林資源有償使用制度。我國(guó)森林資源有償使用雖然在《物權(quán)法》和1998年修訂的《森林法》中有原則性規(guī)定，但目前國(guó)有森林資源基本以無(wú)償方式讓渡給國(guó)有林場(chǎng)等單位管理和使用，尚未建立真正意義上的有償使用制度。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有森林資源有償使用缺乏相關(guān)制度規(guī)定和法律文件，現(xiàn)實(shí)中存在國(guó)有森林資源自發(fā)性無(wú)序流轉(zhuǎn)、森林資源旅游開(kāi)發(fā)不規(guī)范等現(xiàn)象，造成國(guó)家所有者權(quán)益受損。為此，《意見(jiàn)》提出要確定國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式，規(guī)范有償使用和流轉(zhuǎn)，支持通過(guò)租賃、特許經(jīng)營(yíng)等方式發(fā)展森林旅游。

　　五是建立國(guó)有草原資源有償使用制度。我國(guó)草原資源有償使用僅在《物權(quán)法》中有原則性規(guī)定，但目前仍未建立國(guó)有草原資源有償使用制度，實(shí)際管理中存在權(quán)屬界定不清、有償使用法律制度缺失、國(guó)有劃撥草原流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問(wèn)題。為此，《意見(jiàn)》提出在嚴(yán)格保護(hù)草原生態(tài)、健全基本草原保護(hù)制度的前提下，對(duì)已改制國(guó)有單位涉及的國(guó)有草原和流轉(zhuǎn)到農(nóng)民集體以外的國(guó)有草原，探索實(shí)行有償使用，將有助于改善草原生態(tài)環(huán)境，切實(shí)落實(shí)國(guó)家所有者權(quán)益。

　　六是完善海域海島有償使用制度。我國(guó)海域有償使用始于20世紀(jì)90年代初，2002年頒布實(shí)施的《海域使用管理法》確立了海域有償使用制度，對(duì)海域使用者征收海域使用金，自《海域使用管理法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)累計(jì)征收海域使用金820多億元，有效維護(hù)了海域資源所有者權(quán)益。但也存在海域使用權(quán)權(quán)能不完整、市場(chǎng)化程度不高、價(jià)格形成機(jī)制不健全等問(wèn)題。為此，《意見(jiàn)》提出在嚴(yán)格海洋生態(tài)保護(hù)的前提下，完善海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)出資（入股）等權(quán)能，逐步提高經(jīng)營(yíng)性用海市場(chǎng)化出讓比例，并建立海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

　　我國(guó)無(wú)居民海島有償使用源于2010年頒布實(shí)施的《海島保護(hù)法》，現(xiàn)已初步建立無(wú)居民海島有償使用制度，對(duì)開(kāi)發(fā)利用者征收無(wú)居民海島使用金，自《海島保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)累計(jì)征收無(wú)居民海島使用金約5億元，對(duì)維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益、促進(jìn)海域海島資源保護(hù)發(fā)揮了積極作用。但還存在無(wú)居民海島缺失權(quán)利基礎(chǔ)、市場(chǎng)化程度不高、無(wú)居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不合理等問(wèn)題。為此，《意見(jiàn)》提出在采取嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)措施前提下，明確無(wú)居民海島有償使用的范圍、條件、程序和權(quán)利體系，設(shè)立無(wú)居民海島使用權(quán)和完善其權(quán)能，并逐步擴(kuò)大市場(chǎng)化出讓范圍。通過(guò)完善以上海域海島有償使用制度，將有助于促進(jìn)海域海島資源有效保護(hù)與可持續(xù)利用，保障國(guó)家海洋生態(tài)安全和海洋權(quán)益。

　　四、如何推動(dòng)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的落地實(shí)施？

　　全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革涉及面廣，綜合性、系統(tǒng)性強(qiáng)，需要通過(guò)分領(lǐng)域?qū)嵤┓桨富蛟圏c(diǎn)落實(shí)《意見(jiàn)》的各項(xiàng)改革任務(wù)。

　　一是對(duì)于已出臺(tái)實(shí)施方案的，如《擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》、《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、《海域、無(wú)居民海島有償使用的意見(jiàn)》，將加強(qiáng)與本《意見(jiàn)》的銜接協(xié)調(diào)，確保與改革總體要求保持一致。

　　二是對(duì)于尚未出臺(tái)改革文件的，如水資源、國(guó)有森林資源和國(guó)有草原資源，將盡快制定具體實(shí)施方案，確保專項(xiàng)改革任務(wù)落地實(shí)施。

　　三是為了增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，《意見(jiàn)》提出要統(tǒng)籌部署和協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)，試點(diǎn)將盡可能與中央有關(guān)改革相配套、相銜接，部署在國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)地區(qū)和其他具備條件的地區(qū)，并加強(qiáng)試點(diǎn)指導(dǎo)，及時(shí)做好總結(jié)，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的“立改廢釋”。

　　四是鑒于有償使用制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)部門(mén)，《意見(jiàn)》提出，由國(guó)土資源部牽頭建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實(shí)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)及時(shí)研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，形成推動(dòng)改革合力。

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